![]() |
Vid ett Nato-medlemskap skulle ÖB för svensk trupp se ut så här, general Christopher G Savoli. Är detta en mindre viktig förändring av "förvaltningsuppgift"? |
I juli utspelades en debatt i Dagens nyheter mellan två jurister. Den började med att Ulf Öberg, domare i EU:s tribunal, hävdade att "överlåtelsen av befälsrätt och beslutanderätt till Nato" förutsätter en föregående grundlagsändring.
Det var exakt samma slutsats som jag kommit till i min bok "Dö för Nato?"
Frågan är inte obetydlig och inte heller något "stickspår" som av för mig oförklarliga skäl antytts även bland Nato-motståndare (alliansfriheten.nu).
För det är ju nu en gång så att grundlagen ska innebära en spärr för hastiga förändringar som svenska folket inte ges möjlighet att påverka. Stora frågor som kräver grundlagsändring måste fattas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val och en eventuell folkomröstning enligt särskilda regler.
Grundlagsfrågan är därför en viktig demokratiaspekt av Nato-frågan. Ett huvudspår. (Kärnvapnen är ett annat).
Ulf Öbergs opponent, juridikprofessorn vid Handels i Göteborg, Joachim Åman, höll med Öberg i sak, men menade att "jästen" (grundlagsändring) på något sätt skulle kunna slängas in efter "degen" (Nato-anslutningen) i ugnen. DN satte rubriken till Åmans artikel "Nato-medlemskap kräver inte grundlagsändring" vilken inte hade täckning i hans tvetydiga resonemang.
Men det är uppenbart att i samma stund som Sveriges Nato-medlemskap träder i kraft uppstår en konflikt mellan Nato:s principer om enhetligt kommando och gemensamt försvar i olöslig konflikt med bl.a. 15 kap. 13 par. som säger att det är den svenska regeringen som sätter in rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp på riket eller förhindra en kränkning av dess territorium.
Därför är en grundlagsändring ingenting som kan skjutas på en oviss framtid. En grundlag är aldrig starkare än sin svagaste länk. Om regeringen går iland med fifflet i denna grundlagsfråga, försvagas naturligtvis grundlagarnas ställning i stort.
Nato, som måste känna till de svenska grundlagarna men har valt att nonchalera dem för att skynda på Sveriges anslutning, kan i ett annat skede försöka hoppa över andra grundlagsföreskrifter.
Efter ett års försening av det svenska medlemskapet är det svårt att hävda att det inte funnits tid att följa grundlagen och släppa in svenska folket. Det hade kunnat ske med ett extraval och med en folkomröstning (inte obligatorisk, men i linje med regeringsformens förarbeten).
Men regeringarna Andersson och Kristerson har till varje pris velat undvika att släppa in svenska folket i "Nato-processen". Kanske litar de inte helt på den egna propagandan om att "överväldigande" folkopinion stöder Nato-medlemskapet? Minns hur det var i Euro-omröstningen.
Dessvärre tycks det inte finnas några jurister som verkligen är beredda att stå upp för grundlagens föreskrifter. Ulf Öberg argumenterar insiktsfullt i sak, men föreslår ändå som en kompromiss att riksdagen fattar två beslut om Nato-medlemskap med mellanliggande val.
Det skulle visserligen ge väljarna en chans att reagera, förutsatt att något parti argumenterar för den betydande opinion som inte kommit till uttryck i riksdagen.
Men konflikten mellan Nato-medlemskapet och grundlagen blir ändå inte mindre av ett dubbelt Nato-beslut!
Flertalet jurister tiger. De kan läsa innantill och de inser att grundlagen körts över i "Nato-processen". Men många – ju fler, ju högre upp – känner en skyldighet att hjälpa regeringen att ro frågan i hamn. En kollektiv, yrkesmässig uppslutning kring det som kallas staträson (definieras som statens strävan efter säkerhet och självhävdelse med alla medel).
Men om det är så varför envisas med att tala om demokrati och folkligt inflytande?
Det demokratiska kravet kan därför inte vara något annat än att regeringen måste tillsätta en grundlagsutredning som kan ligga till grund för ett konstitutionellt hållbart beslut. Innan dess kan det inte bli fråga om någon Nato-anslutning.
Det skulle samtidigt ge ett nödvändigt andrum för en nödvändig debatt om Sveriges utrikespolitik. Varför dumpades så plötsligt den neutralitet som "tjänat oss väl" genom två världskrig?
Och om världen just nu tycks balansera på randen till ett storkrig – möjligen nukleärt – varför är det så viktigt att Sverige kommer med i det?
Stefan Lindgren
Ulf Öberg.
”Sveriges anslutning till Nato kräver en grundlagsändring”
2023-07-25
Det är ett anständighetskrav att riksdagens konstitutionsutskott yttrar sig i frågan, efter det att Lagrådet hörts, skriver artikelförfattaren.
Frågan om Sverige och Nato är historiskt, och beslutet måste vara klanderfritt från ett konstitutionellt perspektiv. I stället har regeringen och riksdagen vänt ut och in på regeringsformens tionde kapitel. Godkännandet av Natofördraget med ett enkelt riksdagsbeslut, om än med kvalificerad majoritet, är djupt problematiskt, skriver Ulf Öberg, domare i Europeiska unionens tribunal.
Detta är en opinionstext i Dagens Nyheter.
Skribenten svarar för åsikter i artikeln.
Vår konstitution bygger på folksuveränitetsprincipen, det
vill säga att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Riksdagen och
regeringen kan därför inte på egen hand ändra våra grundlagar. Denna makt
tillhör ytterst det svenska folket.
Det är därför grundlagsändringar ska ske genom två
likalydande beslut i riksdagen med ett mellanliggande val eller genom en beslutande
folkomröstning. Vi kan därmed i allmänna val rösta på ett av de partier som
ställt sig bakom ett vilande grundlagsförslag. Det ska finnas tid för
information och debatt inför sådana viktiga beslut, och om någon inte delar
riksdagsmajoritetens uppfattning i frågan kan de välja att lägga sin röst på
någon annan, och därmed ändra riksdagens sammansättning inför den andra omröstningen.
I samband med Sveriges EU-medlemskap har vi fört in ett flertal spärregler
i vår författning som uttryckligen begränsar riksdagens och regeringens
möjligheter att ingå internationella överenskommelser som innefattar stiftande,
ändring eller ett upphävande av grundlag. Om så är fallet, ska riksdagens
godkännande av överenskommelsen som utgångspunkt beslutas på samma sätt som vid
en grundlagsändring.
Utanför EU-samarbetet kan beslutanderätt som direkt grundar
sig på grundlagen och som avser förvaltningsuppgifter eller ingående av
internationella överenskommelser i begränsad omfattning överlåtas till en
mellanfolklig organisation för fredligt samarbete enligt 10 kap. 7 §
regeringsformen (RF). Frågor om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag
eller frågor om begränsning av grundlagsskyddade fri- och rättigheter får över
huvud taget inte överlåtas enligt denna bestämmelse.
Om en sådan överlåtelse av beslutanderätt inte är möjlig till en mellanfolklig
organisation för fredligt samarbete, hur kommer det sig att de konstitutionella
förutsättningarna för överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för Sveriges
godkännande av Nordatlantiska fördraget och tillhörande avtal (Natofördragen)
förbigåtts av tystnad?
Förklaringen är enkel: såväl regering som riksdag har i samband med Sveriges Natoansökan mer eller mindre vänt ut och in på regeringsformens tionde kapitel med motiveringen att uppgiften att hålla gränsen, försvara riket och möta ett väpnat angrepp mot Sverige inte direkt grundar sig på vår konstitution.
Enligt regeringens proposition om Sveriges anslutning till
Nato är nämligen myndigheten Försvarsmaktens uppgift att möta ett väpnat
angrepp mot Sverige och hindra kränkningar av svenskt territorium en utpräglad
svensk förvaltningsuppgift. Det är inte, enligt regeringens uppfattning, en
uppgift som direkt grundar sig på regeringsformen.
Av detta drar regeringen den felaktiga slutsatsen att det rör
sig om förvaltningsuppgifter som det enligt 10 kap. 8 § RF – den så kallade
slasktratten för ingående och godkännande av internationella överenskommelser –
är möjligt att överlåta till Nato eller till främmande makt med ett enkelt
riksdagsbeslut.
Den konstitutionella analysen av regeringens egna maktbefogenheter
som direkt grundar sig på regeringsformen lyser emellertid med sig
frånvaro.
Enligt regeringens proposition om Sveriges
anslutning till Nato är nämligen myndigheten Försvarsmaktens uppgift att möta
ett väpnat angrepp mot Sverige och hindra kränkningar av svenskt territorium en
utpräglad svensk förvaltningsuppgift.
Riksdagens utrikesutskott menar att 10 kap. 8 § RF ska tillämpas när det gäller ändringar
i lagen om operativt militärt stöd eftersom beslutet avser överlåtelse av
myndighetsutövning till en annan stat. Enligt utskottet ska beslutet fattas med
minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens
ledamöter måste rösta för förslaget i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket
RF.
Problemet med dennaverklighetsbeskrivning är att den saknar
stöd i vår konstitution. Även i fredstid har regeringen genom så kallade
kommandomål – det vill säga de regeringsärenden som kungen tidigare ansvarade
för i egenskap av högste befälhavare över krigsmakten – långtgående
maktbefogenheter som direkt grundar sig på grundlagen samt en uttrycklig
befälsrätt över Försvarsmaken. Dessa maktbefogenheter, som regleras i lagen om
beslut i särskilda regeringsärenden, kommer i framtiden att underställas de
internationella förpliktelser och den befälsrätt som följer av Natofördragen.
Det är i kristider våra grundlagar prövas. Vår yttrandefrihet
och långtgående mötes- och demonstrationsfrihet, liksom svenska myndigheters
grundlagsfästa självständighet i förhållande till den verkställande makten i
enskilda fall, ifrågasätts såväl i Ankara som av gatans parlament i Bagdad.
Dessa befogenheter kommer i framtiden att
underställas de förpliktelser och den befälsrätt som följer av Natofördragen.
Såväl Magdalena Anderssons (S) som Ulf Kristerssons (M)
regering har gjort långtgående ansträngningar att möta de skiftande krav och
anspråk som framtida Natoallierade har ställt på Sverige. Det finns dock en
yttre gräns för en eftergiftspolitik som ytterst syftar att säkerställa vår
kollektiva säkerhet: nämligen de regler, de principer och de fri- och
rättigheter som följer av Sveriges konstitution.
Ytterst handlar nämligen Sveriges anslutning till Nato om skyddet
för demokratiska värderingar och om den ömsesidiga solidaritetsförpliktelse för
vilka det svenska folket är berett att regering och riksdag ställer svensk
trupp under utländskt befäl. Detta är beslut för vilka svenska soldater och
sjömän kan komma att behöva betala det yttersta priset.
Det kan därför inte nog understrykas hur viktigt det är att dessa historiska beslut
– som jag personligen välkomnar – är klanderfria från ett konstitutionellt
perspektiv. Detta är en förutsättning för att de ska åtnjuta en otvetydig och
uttrycklig politisk förankring hos det svenska folket.
Med mindre än att folksuveränitetsprincipen och våra
demokratiska fri- och rättigheter reduceras till tomma ord under yttre hot och
omvärldens påtryckningar, är det därför ett anständighetskrav att riksdagens
konstitutionsutskott yttrar sig i frågan, efter det att Lagrådet hörts om hur
Nato-fördragen och dess förpliktelser förhåller sig till våra grundlagar. I en
rättsstat är detta inte, som regeringen påstår, endast lagtekniska frågor där
Lagrådets hörande saknar betydelse.
Enligt min bedömning förutsätter nämligen överlåtelsen av befälsrätt och
beslutanderätt till Nato eller till främmande makt en föregående
grundlagsändring. Under alla omständigheter bör riksdagens godkänna Sveriges
anslutning till Nato enligt förfarandet för grundlagsändringar med två
likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande val.
Joachim Åman: Grundlagsändring kan behövas senare (31/7)
Joachim Åhman, professor i internationell rätt: Ett medlemskap i Nato innebär i sig inte någon överlåtelse av beslutanderätt – däremot kan det behövas för att utnyttja försvarsgarantier.
Detta är en opinionstext i Dagens Nyheter.
Skribenten svarar för åsikter i artikeln.
Jag håller med Ulf Öberg, domare i Europeiska unionens
tribunal, om att det är av stor vikt att beslutet rörande Sveriges
Natoanslutning är klanderfritt från ett konstitutionellt perspektiv. Öberg gör
bedömningen att medlemskapet kan kräva en grundlagsändring. Jag gör inte samma
bedömning.
10 kap. regeringsformen (RF) reglerar hur Sverige kan ingå
folkrättsligt bindande överenskommelser. Om en överenskommelse innebär
”överlåtelse av beslutanderätt” finns speciella konstitutionella spärrar. Då
räcker det inte att riksdagen godkänner överenskommelsen. Riksdagen måste även
fatta ett överlåtelsebeslut. För överlåtelser utanför EU-samarbetet tillämpas 7
och 8 §§. 7 § reglerar beslutanderätt som grundar sig direkt på RF, och 8 §
beslutanderätt som inte grundar sig direkt på RF. All typ av beslutanderätt får
inte överlåtas, och beslutanderätt får inte överlåtas till vem som helst. En
överenskommelse som skulle innebära överlåtelse som är otillåten enligt ovan
nämnda bestämmelser får inte ingås.
Såvitt jag förstår menar Öberg att medlemskapet kräver en
överlåtelse enligt 7 §, samtidigt som den paragrafen inte tillåter överlåtelser
till en organisation som Nato. Vad gäller mellanfolkliga organisationer
tillåter 7 § nämligen bara överlåtelse till organisationer ”för fredligt
samarbete”. Tolkar jag honom rätt är det här han anser att det kan krävas en grundlagsändring
för att Sverige ska kunna bli medlem.
Min bedömning är att själva medlemskapet inte innebär någon överlåtelse av
beslutanderätt över huvud taget. Sverige blir medlem genom anslutning till
Nordatlantiska fördraget via ett anslutningsprotokoll. Varken fördraget eller
protokollet innehåller förpliktelser om att överlåta beslutanderätt.
Samtidigt är det uppenbart att regeringen bedömer att det kan
komma att behövas överlåtelser enligt 8 § i framtiden, om Sverige ska kunna
begära stöd i form av utländska militära styrkor. Paragrafen tillåter att
riksdagen bemyndigar regeringen att fatta sådana överlåtelsebeslut. Det har
riksdagen nu gjort.
I detta avseende skulle det så klart ställa
till problem om det inte räckte att överlåta enligt 8 §.
Även om själva medlemskapet inte kräver någon överlåtelse kan det alltså
vara så att överlåtelser behövs i framtiden för att Sverige på ett effektivt
sätt ska kunna utnyttja Natos försvarsgarantier. I detta avseende skulle det så
klart ställa till problem om det inte räckte att överlåta enligt 8 §. Jag delar
Öbergs bedömning att överlåtelse enligt 7 § sannolikt är otillåtet.
Öberg verkar säker på att sådan överlåtelse skulle krävas.
Jag gör som sagt en annan bedömning. 7 § omfattar befogenheter som regleras
direkt i RF. Vad gäller krig och krigsfara handlar det främst om befogenheterna
i 15 kap. En stor mängd befogenheter inom försvarsområdet regleras inte direkt
i RF. Sådan beslutanderätt kan överlåtas enligt 8 §.
Vilken paragraf som blir tillämplig handlar till stor del om
hur överlåtelsen utformas, och hur relationen mellan inhemska och utländska
aktörer regleras. Liksom själva Nato-anslutningen behöver sådana beslut
självklart vara konstitutionellt klanderfria.
Ulf Öberg, slutreplik 26 juli
Ulf Öberg, domare i Europeiska unionens tribunal: Den
rättsliga grunden för vår anslutning till Nato måste redan från början vara
bergfast.
Detta är en opinionstext i Dagens Nyheter.
Skribenten svarar för åsikter i artikeln.
Professor Joachim Åhman verkar i sin replik (DN 1/8) dela
huvudparten av min konstitutionella analys om förutsättningarna för Sverige
anslutning till Nato.
Vi verkar eniga om att Sverige, för att uppfylla våra
förpliktelser enligt Natofördraget, med all sannolikhet i framtiden kan
komma att behöva överlåta såväl beslutanderätt som befälsrätt till Nato och
till främmande makt och i förekommande fall tillåta att utländsk trupp
stationeras i Sverige.
Vi delar uppfattningen att om dessa maktbefogenheter grundar
sig direkt på vår konstitution, är den av regering och riksdag valda rättsliga
grunden för att ansluta Sverige till Nato otillräcklig.
Där vi möjligen skiljer oss åt, är om de för Natoanslutningen
aktuella maktbefogenheterna på försvarsområdet – som regeringen gjort gällande
– samtliga är ”traditionella svenska förvaltningsuppgifter” vilka inte direkt
grundar sig på vår konstitution.
Professor Åhman svävar här på målet. Han nöjer sig med att försiktigt göra
gällande att ”en stor mängd maktbefogenheter på försvarsområdet” inte grundar
sig direkt på regeringsformen. Om detta är vi i och för sig likaså eniga.
Åhman hade dock gärna fått utveckla vilket stöd han funnit
som säkerställer att varje framtida överlåtelse av maktbefogenheter kan sägas
vara konstitutionellt klanderfritt utan en grundlagsändring.
Detta – att vissa maktbefogenheter på försvarsområdet inte
grundar sig på konstitutionen – utesluter ju inte att regeringen, vid krig
eller krigsfara, faktiskt har en långtgående makt som direkt stödjer sig på vår
grundlag.
Enligt 15 kap. 13 § första stycket första meningen i
regeringsformen får regeringen sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med
internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att
hindra en kränkning av rikets territorium.
Någon analys hur denna konstitutionella maktbefogenhet, i ett skarpt läge,
eventuellt kan komma att behöva överlåtas till Nato eller till främmande makt,
och hur den i praktiken påverkas eller begränsas av ett integrerat
Natokommando, lyser helt med sin frånvaro i beredningsarbetet.
För detta har den sittande riksdagen varken
makt eller mandat att besluta om på egen hand före nästa val.
Om denna maktbefogenhet helt eller delvis ska kunna överlåtas
i framtiden, kan riksdagen enligt vår nuvarande grundlagsreglering
inte bemyndiga regeringen att göra det genom ett enkelt
riksdagsbeslut. För detta har den sittande riksdagen varken makt eller
mandat att besluta om på egen hand före nästa val. Professor Åhman tycks inte
vara av annan mening.
Professor Åhman påstår dock att vi kan låta denna konstitutionella
fråga bero. Vi får helt enkelt i ett krisläge lösa den på vägen med hänsyn till
hur framtida beslutsöverlåtelser utformas, och hur förhållandet mellan inhemska
och utländska aktörer regleras.
Det är just av detta skäl som den rättsliga grunden för vår anslutning till Nato redan
från början måste vara bergfast: i ett skarpt läge kommer det inte finnas tid
eller rådrum för något juridisk djupanalys, för en demokratisk debatt eller för
eventuella grundlagsändringar.
Genom Turkiets och Ungerns fördröjda ställningstaganden till
vår anslutning är det dessutom hög tid att tydliggöra för övriga Natomedlemmar
att vi inte är beredda att kompromissa med våra konstitutionella och
demokratiska principer.
Jag vidhåller därför att Sveriges anslutning till Nato är en
fråga av en sådan dignitet att det närmast framstår som en självklarhet att den
förtjänar den omständliga men samtidigt demokratiskt oantastliga formen
för konstitutionella förändringar: en ändring i vår grundlag med ett
mellankommande riksdagsval.
Om vi inte vill vänta tills dess, kan riksdagen alternativt, efter utlysning
av ett extra val, godkänna Sveriges anslutning till Nato genom två
riksdagsbeslut.
Den som hävdar motsatsen har mycket att förklara.
Inga kommentarer :
Skicka en kommentar
Bara signerade inlägg tas in.